Olen tehnyt kantelun oikeusasiamiehelle Nakkilan kunnan toiminnasta varhaiskasvatuksen järjestämisen osalta.

Kantelussani pyydän oikeusasiamiestä tutkimaan, toimiiko Nakkilan kunta täydentävää varhaiskasvatusta järjestäessään asiaa koskevien lakien, asetusten ja ohjeiden mukaisesti sekä onko Nakkilan kunta ryhtynyt riittäviin ja oikeisiin toimiin Lounais-Suomen aluehallintoviraston 18.7.2019 antamassa päätöksessä todettujen seikkojen korjaamiseksi.

Julkaisen kantelun alla sellaisenaan kaikille nähtäväksi.

JM

.

KANTELU EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIEHELLE

Nakkilan kunnan toiminnasta

Lounais-Suomen aluehallintoviraston päätös 18.7.2019

Lounais-Suomen aluehallintovirasto on 18.7.2019 antamassaan päätöksessä (LSAVI/539/2019) kiinnittänyt Nakkilan sivistyslautakunnan huomiota henkilöstön kelpoisuuteen, mitoitukseen, ryhmäkokoon ja päätöksentekoon sekä turvallisuuteen varhaiskasvatuksessa. Asiassa annetun selvityksen perusteella oli muun muassa jäänyt epäselväksi, järjestääkö Nakkilassa täydentävää varhaiskasvatusta päiväkoti vai koulu. Selvityksen perusteella oli jäänyt epäselväksi myös esimerkiksi se, mihin organisaatioon kuuluvat täydentävän varhaiskasvatuksen työntekijät.

Selvityksen mukaan Nakkilan kunta oli ylittänyt lakimääräiset rajat lasten ja aikuisten suhdeluvulle täydentävässä varhaiskasvatuksessa. Aluehallintovirasto myös totesi, ettei Nakkilan kunta ollut noudattanut varhaiskasvatuslain mukaisia kelpoisuusvaatimuksia, vaan henkilöstön kelpoisuuksissa oli ollut selkeitä vajeita. Selvityksistä oli niin ikään ilmennyt puutteita turvallisuudessa. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan varhaiskasvatuslain mukaisia tavoitteita turvallisuudesta, monipuolisesta pedagogisesta toiminnasta ja pysyvistä vuorovaikutussuhteista ei Nakkilassa oltu kyetty toteuttamaan. Myös järjestämisvastuuseen ja toimivallan jakoon liittyvät kysymykset koulun ja varhaiskasvatuksen välillä olivat epäselviä.

Aluehallintovirasto huomautti päätöksessä myös hallintolain säännöksistä koskien päätösten sisältöä, perustelemista, lisätietojen antamista ja muutoksenhakuosoitusta, joita ei ollut noudatettu asiassa selvityksen liitteenä toimitetuissa varhaiskasvatusta ja esiopetusta koskevissa Nakkilan kunnan päätöksissä. Päätöksissä oli puutteita muun muassa säädösperustan ilmaisemisen, perusteluiden, lisätietojen antajan tietojen ja muutoksenhakuosoituksen osalta.

Aluehallintovirasto korosti päätöksessään Nakkilan kunnalle, että esiopetusta täydentävään varhaiskasvatukseen sovelletaan varhaiskasvatuslain säännöksiä. Kunta voi lisäksi tarjota muita palveluja esikoululaisten hoitoa varten, mutta tästä huolimatta kunnalla on velvollisuus järjestää ja tiedottaa esikoululaisille järjestämästään täydentävästä varhaiskasvatuksesta. Nakkilan kunnan kohdalla oli jäänyt epäselväksi, oliko kunta käytännössä järjestänyt täydentävää varhaiskasvatusta esikoululaisille vai ainoastaan perusopetuslain mukaista koululaisille tarkoitettua aamu- ja iltapäivätoimintaa.

Aluehallintovirasto painotti, että esikoululaisilla on oikeus varhaiskasvatukseen varhaiskasvatuslain mukaisesti, ja esiopetusta täydentävän varhaiskasvatuksen tulee täyttää varhaiskasvatuslain mukaiset edellytykset varhaiskasvatukselle. Perusopetuslain mukainen aamu- ja iltapäivätoiminta taas ei riitä täyttämään kunnan lakisääteistä täydentävän varhaiskasvatuksen järjestämisvelvollisuutta. Henkilöstön kelpoisuutta, henkilöstömitoitusta, ryhmäkokoa sekä toimintaa ja tiloja koskevat varhaiskasvatuslain, asetuksen ja varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden mukaiset edellytykset velvoittavat täydentävää varhaiskasvatusta, kun taas koululaisten aamu- ja iltapäivätoimintaa määrittävät perusopetuslaki, asetus opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista ja perusopetuksen aamu- ja iltapäivätoiminnan perusteet.

Täydentävää varhaiskasvatusta koskeva sääntely

Varhaiskasvatuslain mukaan kunnan on järjestettävä varhaiskasvatusta siinä laajuudessa ja sellaisin toimintamuodoin kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Lain mukaan silloin, kun lapsi osallistuu perusopetuslaissa tarkoitettuun esiopetukseen tai muuhun esiopetuksen, varhaiskasvatusta on järjestettävä tarpeen mukaan. Oikeus täydentävään varhaiskasvatukseen koskee vielä heinäkuun 2020 loppuun saakka niitä lapsia, joilla on oikeus kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen vanhempien työskentelyn perusteella. Lisäksi oikeus täydentävään varhaiskasvatukseen koskee toistaiseksi niitä lapsia, joilla on oikeus vähimmäismäärää laajempaan varhaiskasvatukseen siinä laajuudessa kuin se on tarpeellista lapsen vanhemman tai muun huoltajan osa-aikaisen tai väliaikaisen työssäkäynnin, työllistymistä edistävään palveluun osallistumisen, kuntoutuksen tai muun vastaavan syyn vuoksi, ja niitä lapsia, joille on järjestettävä varhaiskasvatusta kokopäiväisesti lapsen kehitykseen, tuen tarpeeseen tai perheen olosuhteisiin perustuvan tarpeen tai muuten lapsen edun vuoksi.

Elokuun 2020 alusta lähtien jokaisen lapsen subjektiivinen oikeus kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen palautuu jälleen täysimääräisesti, ja varhaiskasvatuslain säännöksessä mainitaan jatkossa nimenomaisesti myös, että jos lapsi ennen perusopetuslaissa tarkoitettua oppivelvollisuusikää osallistuu perusopetuslain mukaiseen esiopetukseen tai muuhun esiopetuksen tavoitteet saavuttavaan toimintaan taikka perusopetukseen, varhaiskasvatusta järjestetään täydentävästi.

Varhaiskasvatusta koskevat varhaiskasvatuslain ja varhaiskasvatuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen mukaiset henkilöstö- ja ryhmäkokomitoitukset. Varhaiskasvatuksen henkilöstöä koskevat varhaiskasvatuslain mukaiset kelpoisuusvaatimukset.

Perusopetuslaissa tarkoitetun aamu- ja iltapäivätoiminnan ohjaajan kelpoisuusvaatimuksista puolestaan säädetään opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetussa asetuksessa. Aamu- ja iltapäivätoiminnassa tulee perusopetuslain mukaan olla toiminnan järjestämistapa huomioon ottaen riittävä määrä ammattitaitoisia ohjaajia, mutta ohjaajien määrästä ei ole tätä tarkemmin sitovasti säädetty.

Aamu- ja iltapäivätoiminnalla tarkoitetaan perusopetuslain mukaista perusopetuksen oppilaille suunnattua toimintaa. Kuntien järjestämä perusopetuslain mukainen aamu- ja iltapäivätoiminta on tarkoitettu oppivelvollisuusikäisille lapsille. Perusopetuslaissa säädetään perusopetuksen lisäksi oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna annettavasta esiopetuksesta.

Nakkilan täydentävän varhaiskasvatuksen tilanne aluehallintoviraston päätöksen jälkeen

Nakkilan kunnan verkkosivujen mukaan ”Nakkilan varhaiskasvatuksen eAsioinnista löytyvät varhaiskasvatus-, eskarien aamu/iltapäivähoito-, koululaisten aamu/iltapäivätoiminnanhakemukset” ja päätökset edellä mainituista palveluista eli varhaiskasvatus, esiopetus ja aamu- ja iltapäivätoiminta vaikuttavat kunnassa olevan osa yhtenäistä kokonaisuutta. Myöhemmin samalla sivulla todetaan täydentävästä varhaiskasvatuksesta seuraavaa: ”Esioppilaiden täydentävää varhaiskasvatusta järjestetään tarpeen mukaan päiväkoti Kuperkeikassa. Huomioitavaa on se että kunnalla ei ole velvoitetta kuljettaa esiopetuksesta täydentävään varhaiskasvatukseen päiväkoti Kuperkeikkaan vaan kuljetus kuuluu huoltajille. Täydentävän varhaiskasvatuksen haetaan sähköisellä hakemuksella, johon linkki löytyy varhaiskasvatuksen kohdalta. Esioppilaiden kerhotoimintaan ja koululaisten aamupäivä- ja iltapäivätoimintaan hakemus tehdään Wilmassa.”

Nakkilan kunnan esiopetuksen aloittavien lasten huoltajille osoittamassa kirjeessä todetaan, että huoltaja voi valita lapselleen esiopetusta täydentäväksi toiminnaksi joko päiväkodissa järjestettävän osa-aikaisen varhaiskasvatuksen tai koululla järjestettävän kerhotoiminnan. Esiopetus järjestetään Kirkonseudun koulussa (Pakkalantie 3). Aamu- ja iltapäiväkerhoa järjestetään esiopetustiloissa, Kirkonseudun koulussa klo 7–17 välisenä aikana. Osa-aikaista varhaiskasvatusta taas järjestetään päiväkoti Kuperkeikassa (Munckinkatu 2) klo 7–17 välisenä aikana. Kirjeen mukaan huoltaja vastaa lapsen kuljettamisesta osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen.

Nakkilan kunnan Päiväkoti Kuperkeikka toimii suurimmilta osin osoitteessa Munckinkatu 2. Kirkonseudun koulun yhteydessä, osoitteessa Pakkalantie 3 toimii kuitenkin päiväkoti Kuperkeikan niin sanottu satelliittiryhmä Vesselit, jossa on hoidettavana 5 vuotta täyttäneitä lapsia, minkä lisäksi samassa kiinteistössä toimii esiopetus. Kunnan verkkosivujen mukaan päiväkodin Vesselit-ryhmästä onkin myöhemmin luontevaa siirtyä eskariin.

Huolimatta siitä, että samoissa tiloissa esiopetuksen kanssa toimii päiväkotiryhmä, ne lapset, jotka tarvitsevat esiopetuksen lisäksi täydentävää varhaiskasvatusta, joutuvat kuitenkin siirtymään päiväkodin toiseen kiinteistöön Munckinkadulle. Kirkonseudun koululta päiväkoti Kuperkeikkaan on matkaa noin kilometrin verran. Vaihtoehtoisesti lapset voivat osallistua koulun aamu- ja iltapäivätoimintaan, jota taas järjestetään esiopetustiloissa.

Nakkilan kunnan verkkosivuilla julkaistu kirje huoltajille alkaa: "Lapsenne täyttää kuluvana kalenterivuonna 6 vuotta ja hänen oppivelvollisuutensa alkaa." Perusopetuslain mukainen oppivelvollisuus alkaa pääsääntöisesti sinä vuonna, jona lapsi täyttää seitsemän vuotta. Poikkeuksellisesti pidennetty oppivelvollisuus alkaa vuotta tätä aiemmin silloin, jos perusopetukselle säädettyjä tavoitteita ei lapsen vammaisuuden tai sairauden vuoksi ilmeisesti ole mahdollista saavuttaa yhdeksässä vuodessa. Oppivelvollisuus viittaa velvollisuuteen osallistua perusopetuslain mukaisesti järjestettyyn perusopetukseen. Oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuotena lapsen on perusopetuslain mukaan osallistuttava vuoden kestävään esiopetukseen tai muuhun esiopetuksen tavoitteet saavuttavaan toimintaan.

(https://nakkila.fi/wp-content/uploads/2020/02/esiopetukseen_ilmoittautuminen_kirje.pdf;

https://nakkila.fi/kasvatus-ja-koulutus/varhaiskasvatus/varhaiskasvatuksen-easiointi/)

Kantelun sisältö

Täydentävän varhaiskasvatuksen järjestäminen on kunnan velvollisuus. Tämän toiminnan on myös käytännössä oltava lapsille ja perheille saavutettavissa. Käytännössä Nakkilassa jo keskelle päivää ajoittuva kuljetuksen tarve esiopetuksesta varhaiskasvatukseen asettaa mittavia haasteita täydentävään varhaiskasvatukseen osallistumiselle. Nakkilan kunta vaikuttaakin käytännössä tarjoavan esiopetusikäisille lapsille ensisijaisena vaihtoehtona perusopetusikäisille lapsille tarkoitettua aamu- ja iltapäivätoimintaa, joka ei vastaa sisältönsä ja henkilöstöä koskevien vaatimusten osalta varhaiskasvatusta. Näin toimiessaan Nakkilan kunta ei nähdäkseni täytä varhaiskasvatuslain mukaista velvollisuuttaan täydentävän varhaiskasvatuksen järjestämisestä tähän liittyvine henkilöstön määrää, henkilöstön kelpoisuutta ja ryhmäkokoja koskevine vaatimuksineen. Esiopetuksen, täydentävän varhaiskasvatuksen ja koulun aamu- ja iltapäivätoiminnan välinen suhde ja näiden toimintojen erot jäävät muutenkin osittain epäselväksi.

Edellä kerrotun perusteella pyydän oikeusasiamiestä tutkimaan, toimiiko Nakkilan kunta täydentävää varhaiskasvatusta järjestäessään asiaa koskevien lakien, asetusten ja ohjeiden mukaisesti sekä onko Nakkilan kunta ryhtynyt riittäviin ja oikeisiin toimiin Lounais-Suomen aluehallintoviraston 18.7.2019 antamassa päätöksessä todettujen seikkojen korjaamiseksi. Asia ei tällä hetkellä ole vireillä muualla.

Helsingissä 14.5.2020
Jari Myllykoski
00102 Eduskunta
puh. 09 432 3119